Après la crise sanitaire, comment refonder le service public ?

Par Thomas Boccon-Gibod

La crise du Covid-19 a conduit E. Macron à annoncer des décisions radicales, qui pourraient constituer pour lui une issue à la crise que traversait son quinquennat. Cependant, il semble illusoire de penser que l’irruption du virus suffira à modifier profondément la logique qui a mené aux réformes administratives, et notamment hospitalières, depuis plusieurs décennies – une logique que l’actuel gouvernement n’a fait qu’assumer de manière plus brutale que ses prédécesseurs. Il faut donc comprendre d’où vient cette logique et quelles sont les racines de l’adhésion qu’elle a suscitée. A quoi tenait donc la légitimité politique de ces décisions qui semblent aujourd’hui révoltantes? La réponse à cette question détermine en partie l’issue politique de cette crise qui est à la fois sanitaire, économique et sociale.

Un consensus inattendu : la critique du nouveau management public. Mais de quoi s’agit-il ?

Comme chacun sait, la polémique autour de la réduction des moyens pour l’hôpital public n’est pas née de la crise épidémique mais a été précédée par la mobilisation sociale sans précédent de praticiens hospitaliers, qui elle-même se trouvait relayée par celle des chercheurs, dans un contexte global d’effervescence sociale issue de la réforme des retraites (et alors que la crise des gilets jaunes était encore dans toutes les mémoires). Il semble que les personnels du public se soient davantage mobilisés contre cette dernière que ceux du privé, et ce pour des raisons multiples. Mais parmi celles-ci, on peut noter la généralisation soudaine de la critique de réformes managériales autoritaires sur fond de restriction budgétaire. Les personnels hospitaliers ont ainsi beau jeu aujourd’hui de rappeler au président de la République que sa réponse à leurs demandes désespérées ne consistait, jusqu’à une date très récente, qu’en un quasi-mutisme doublé d’une brutale répression policière. Et il ne s’agissait pas seulement des soignants, mais aussi des pompiers, des enseignants, et même des forces de l’ordre. Le revirement annoncé par E. Macron est donc accueilli avec une réserve compréhensible. Dans quelle mesure l’exécutif pourrait-il abandonner la logique qui semble avoir été la sienne jusqu’à présent ? Pour le savoir, encore faudrait-il comprendre cette pensée. 

On peut considérer, schématiquement, qu’il y a actuellement trois grandes manières d’analyser les décisions publiques. La première consiste à mener une enquête historique et sociologique à base d’entretiens avec les acteurs et de consultation de documents. Elle n’est évidemment pas à l’ordre du jour. La seconde relève en gros de la sociologie des politiques publiques et des organisations, et consiste à retracer les aléas de la prise de décision au fil des logiques institutionnelles sédimentées de manière plus ou moins aléatoire. Certains s’y sont essayé sur tel ou tel aspect de la réaction gouvernementale à la crise actuelle (apparition du virus, pénurie de masques, etc.). La troisième, et la plus répandue, consiste dans l’analyse critique des systèmes idéologiques aujourd’hui dominants, à travers l’étude de textes doctrinaux plus ou moins récents ; dans cette dernière famille, la notion de néolibéralisme tient incontestablement aujourd’hui une place privilégiée, mais aussi (du fait de sa plasticité) plutôt équivoque^[1]. Cette dernière démarche a pour avantage la cohérence et la profondeur, et l’inconvénient qu’il n’y a aucun moyen immédiat de vérifier que la logique mise en lumière est effectivement celle qui a conduit à aux décisions critiquées. 

L’approche qu’on suivra ici est un peu intermédiaire : sans pouvoir bénéficier de la rigueur de la première, elle vise à inférer, des décisions prises, une signification générale, que l’on pourrait définir comme un ensemble de croyances revendiquant avec un succès plus ou moins franc le statut de fondement de la légitimité de ces décisions. Il s’agit, en d’autres termes, de chercher de quelle forme de légitimité les décisions publiques se réclament implicitement. 

L’affaire est entendue (et, de fait, largement partagée ici) : l’essentiel de nos maux vient des réformes managériales de l’administration publique. De l’hôpital à l’école en passant par les universités, tous les services publics se plaignent des contraintes imposées, depuis plusieurs années, par des tutelles obsédées par la rentabilité et la culture du chiffre, imposant des critères d’évaluation déconnectés de la réalité du travail effectué. Le cas le plus célèbre est celui de la réforme hospitalière ayant introduit la tarification à l’activité : habitués à prodiguer des soins, les médecins découvrent qu’ils produisent des actes, remboursables à l’unité. Il n’est pourtant pas aisé de savoir ce qu’il faut entendre derrière les acronymes « NMP » ou « NGP » (pour « nouveau management, ou nouvelle gestion, public(que) »).

De fait, le nouveau management public n’est pas exactement une nouveauté, ayant été introduit pour la première fois de manière systématique en 1989 par la réforme Next steps du gouvernement britannique, réforme relayée, dans la décennie 1990, par un grand nombre de politiques – assez variées – de réforme de l’État. Parmi celles-ci, il y eut, en France, un nombre croissant de circulaires et de rapports, dont un point d’aboutissement fut la RGPP sarkozyenne de 2007, appuyée sur la politique budgétaire de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux. 

Or, bien que ces relances récentes leur donnent un nouvel essor, les critiques de ces politiques sont à peu près aussi anciennes que ces politiques elles-mêmes. Elles reposent sur des doutes quant à l’efficacité de politiques qui requièrent, de l’aveu général, un effort administratif si conséquent qu’on peut se demander s’il permet vraiment de faire les économies promises^[2]. Mais alors, pourquoi est-il si difficile d’évaluer les évaluateurs ? C’est que l’exigence d’évaluation managériale, jusqu’à présent, a bel et bien revendiqué avec succès le statut de fondement légitime des décisions publiques. Quelles sont alors les croyances qui en assurent le succès, malgré les démentis de l’expérience, et les résistances parfois furieuses de ceux qui sont soumis à de telles injonctions ?

Le double sens de la « discipline budgétaire »

Pour les saisir, il faut sans doute élargir un peu la focale. D’une manière générale, les décisions publiques paraissent plus que jamais orientées par la résolution d’un seul et unique problème, celui de l’utilisation optimale des ressources collectives (qu’elles soient publiques comme privées). Comment expliquer autrement, en effet, la certitude absolue que les chômeurs ne font pas assez d’efforts pour trouver un emploi, et que le chômage s’explique essentiellement par un coût du travail est trop élevé (à cause d’insiders défendant honteusement leurs privilèges au détriment des sans-emplois) ? Deux croyances^[3] qui ont largement présidé, d’une part, à des mesures extraordinairement punitives pour les chômeurs, d’autre part, à des mesures telles que l’encadrement des indemnités de licenciement abusif dans les ordonnances prises au début du quinquennat. La certitude partagée par le gouvernement actuel est celle de l’improductivité d’une France qui tournerait au ralenti, bloquée par des corporatismes d’arrière-garde et par la négligence coupable des contraintes économiques contemporaines. 

Plutôt que de les opposer, il semble éclairant de mettre en parallèle cette inquiétude quant à l’utilisation prétendument suboptimale des ressources du secteur privé (la trésorerie des entreprises et des caisses d’assurance-chômage, en particulier), avec les mesures coercitives prises à l’égard des administrations publiques que l’on regroupe sous l’étiquette de « nouveau management public ». Il paraît effectivement hors de doute, pour ceux qui nous gouvernent, que, par exemple, les enseignants et les chercheurs coûtent trop cher en regard des bénéfices de leur activité pour la collectivité publique. Deux épisodes jumeaux l’ont récemment mis en lumière. Le débat sur les retraites a eu (au moins) pour effet bénéfique de mettre enfin en pleine lumière le traitement inique qui est fait aux enseignants depuis des décennies, notamment du point de vue de leurs rémunérations. Un consensus s’est alors dégagé pour la revalorisation de ces derniers, consensus apparaissant dès lors comme une condition minimale à l’acceptation de la réforme. Or, de manière très remarquable, le gouvernement n’a semblé pouvoir s’empêcher de vouloir assortir cette condition elle-même de conditions, à savoir une réforme des tâches demandées aux enseignants. Ce premier épisode a fait écho à un précédent : la reprise de la dette de la SNCF par l’État, apparue comme une condition minimale d’acceptation de la réforme ferroviaire, avait elle-même été assortie de conditions du même ordre concernant les agents^[4].

L’insondable mépris envers les intéressés que révèle cette attitude montre à quel point la parole de ces derniers est toujours tenue comme profondément irrationnelle, ou étroitement corporatiste. Prenant la mesure de la cohérence de l’attitude gouvernementale, on peut ainsi faire l’hypothèse (d’ailleurs peu originale) que le traitement réservé aux secteurs considérés comme improductifs, au premier chef les chômeurs et la fonction publique dans son ensemble, est tributaire de l’idée selon laquelle l’activité dans le secteur privé, et la compétition mondiale dans laquelle elle est plongée « par nature », constitue le sol dur, l’épreuve ultime de réalité de la vie sociale. Si nombreuses que seront les analyses montrant l’inefficacité des mesures concernant le chômage et la productivité des agents publics, ou même le chaos entraîné par certaines réformes administratives, elles paraissent destinées à se briser devant la certitude absolue que leurs actes ne seront pleinement justifiés que lorsqu’elles trouveront un ancrage ferme dans le milieu d’un marché régi par une compétition mondiale. 

En l’absence de la possibilité de mettre directement sur le marché l’ensemble des activités concernées, l’instrument budgétaire constitue donc le moyen essentiel de la discipline des conduites : il s’agit de conditionner les ressources financières à la docilité des acteurs (moyennant, bien sûr, une remarquable inflation bureaucratique). Il est essentiel de saisir que dans les réformes de l’administration, l’argument budgétaire joue en fait simultanément à deux niveaux : à la fois comme moyen de discipline des conduites, et comme justification ultime de cette discipline. La « discipline budgétaire » signifie donc, pour l’administration, deux choses à la fois : premièrement, qu’il faut faire au moins aussi bien, mais avec moins de moyens, deuxièmement, que la possibilité même de continuer à travailler est désormais essentiellement conditionnée à des exigences de rentabilité. Que les contours de cette dernière exigence soient le plus souvent flous n’enlève rien, mais renforce au contraire, la contrainte d’autojustification qui pèse sur les agents publics. 

Mais alors quelles sont les raisons de cette mise en discipline de l’administration ?

Une hypothèse tentante, et souvent formulée dans les cercles contestataires, serait que le modelage des activités administratives, y compris les plus éloignées, dans leurs modalités comme dans leurs objectifs, de la production de valeur marchande, aurait pour fonction essentielle d’en préparer le transfert au secteur privé, dans le but d’augmenter l’emprise des détenteurs du capital (et plus généralement, de la classe dominante) sur l’ensemble des activités de production. On peut même, non sans quelque raison, faire l’hypothèse que la désorganisation des services publics aurait pour but délibéré de justifier dans l’opinion un tel transfert (selon une tactique résumée par la formule starve the beast, « affamer la bête »). 

Cependant, qu’elle soit ou non assortie de discipline néomanagériale, la cure d’austérité infligée au secteur public, en particulier administratif, se justifie tout uniment par la nécessité supposée de baisser les dépenses de la collectivité. Que les promesses de baisse des dépenses ne soient pas tenues, voire que le remède aggrave terriblement le mal et augmente considérablement la souffrance sociale, ne change malheureusement rien au fait que ce présupposé majeur reste à peu près ininterrogé^[5]. Ainsi, des tentatives d’explication de l’obsession de réforme administrative ont pu être formulées en termes de pulsion d’emprise ou de reproduction des structures de domination^[6]. 

Ces dernières explications ont l’avantage d’éviter de multiplier les procès d’intention, mais ont encore pour inconvénient de ne faire que désigner leur adversaire, au lieu de faire en sorte que le sol de celui-ci se dérobe sous ses pieds, en anéantissant les raisons mêmes de ses croyances. Si donc l’on veut passer de la critique sociale au débat politique, il semble en tout cas nécessaire de se demander pourquoi une telle baisse des crédits affectés aux administrations affectées aux services publics peut encore et toujours se passer si facilement de justification. 

Répondre à l’angoisse de l’improductivité ?

Encore une fois, les analyses du néolibéralisme (comme du “nouveau management public”) sont désormais légion. Pourtant, le plus souvent, un point est assez peu mis en lumière : la raison de la réussite du retournement idéologique qui a permis à des théories brutalement mises au rencart par le triomphe de l’État social au lendemain de la Seconde Guerre mondiale de revenir en grâce de manière, au fond, si rapide. Une notable exception est l’analyse de Wolfgang Streeck, qui, dans un essai très remarqué, brosse le tableau des années qui auraient conduit d’une domestication fiscale du capitalisme dans l’après-guerre à l’émancipation progressive de celui-ci, l’État se retrouvant alors contraint de financer les prestations sociales par d’autres biais, lesquels furent d’abord la dette publique, puis la dette privée (ce que Streeck désigne par l’étonnante formule, reprise à Colin Crouch, de « keynésianisme privatisé »). 

D’après Streeck, la phase où nous serions actuellement serait celle de l’« État de consolidation », dans laquelle l’État occidental moderne, pour préserver un consensus social de plus en plus difficile à financer, se trouverait contraint de se justifier perpétuellement son existence (en consolidant sans cesse sa propre dette) vis-à-vis des marchés financiers. Donc en rognant toujours davantage sur le budget consacré aux activités publiques non marchandes, et en justifiant cette restriction par l’invocation incessante d’une hausse indéfinie de la productivité. 

Dès lors, on peut bien comprendre qu’aucun démenti empirique ne pourra jamais être opposé à une telle invocation, puisque celle-ci ne provient pas d’abord du constat effectif d’un déficit de productivité, mais plus essentiellement d’une inquiétude angoissée devant la nécessité perpétuelle de se justifier auprès des marchés financiers pour maintenir un équilibre social dont la précarité paraît vouée à s’intensifier, à plus forte raison si on refuse de tenir compte des exigences des créanciers du capital. 

Quoique d’allure marxiste, cette remarquable analyse, qui se fonde sur l’opposition du capital et du travail, reprend curieusement les termes du problème par lesquels le libéralisme se justifie lui-même, c’est-à-dire la question de savoir comment produire le plus de richesses possibles pour le plus grand nombre de personnes – la question, pour la critique, revenant simplement alors à se demander comment opérer l’allocation des ressources la plus juste possible sans toutefois mettre à mal le procès même de production. Dès lors, le constat partagé par toutes les parties prenantes reste celui de l’épuisement progressif des ressources, et par suite des fondements de la valeur marchande.

Or c’est très certainement ce même constat qui détermine l’obsession productiviste dont sont victimes aujourd’hui les secteurs non marchands de l’activité humaine dans les États dits développés. Il n’y a ainsi pas de raison de croire qu’un tel constat ne soit pas partagé par une part de l’électorat bien plus large que celui constituant le socle électoral du macronisme^[7]. On comprend ainsi le caractère politiquement crucial, pour les tenants de l’émancipation sociale, d’affronter politiquement la question des ressources de l’État social.

Comment, sur de telles prémisses, justifier le réarmement économique d’un État social? Comment ne pas croire que, comme le répète le président de la République depuis son débat de l’entre-deux tours, il n’y a pas d'”argent magique”?

Il est souvent tenté – du côté des “économistes atterrés” notamment – de résoudre le problème en le reformulant de manière purement économique. La solution consisterait alors à requalifier des activités de service public comme des activités productives. De tels raisonnements, en effet, permettent souvent de mettre en évidence que les activités socialisées coûtent moins cher individuellement, et sont collectivement plus efficaces, que lorsqu’elles sont facturées par des entreprises situées en milieu concurrentiel et dont l’objectif principal est la survie. Malheureusement, malgré la puissance indéniable de ce type d’argument, il a évidemment pour faiblesse majeure de reconduire le dogme implicite selon laquelle pour être justifiée, une activité humaine doit être quantifiable en termes de travail de manière à trouver son juste prix. 

C’est pourquoi on peut douter de son efficacité politique, étant donné la conjoncture exceptionnelle que nous traversons. De fait, les sociétés contemporaines paraissent désormais avoir intégré la fin de la croissance comme une nécessité inéluctable du fait de la crise écologique, et plus particulièrement du réchauffement climatique. L’angoisse généralisée qui trahit cette croyance paraît conduire à une attitude qui associe une forme de fatalisme à la recherche de solutions purement individuelles, ou restreintes à une échelle locale (c’est-à-dire relevant d’une solidarité, infrapolitique, de voisinage). De telles solutions individuelles sont bien sûr au plus loin du principe d’une intervention publique. En conséquence, il paraît indispensable d’intégrer, à la critique sociale de l’injonction à la productivité, la critique politique du productivisme lui-même. 

Défendre la société par la refonte du service public ?

Il faut malheureusement reconnaître que la question qui se pose actuellement au niveau politique est celle de la survie des sociétés telles que nous les connaissons, et peut-être même de la survie biologique des individus qui la composent. À cette aune, il ne sera donc pas suffisant de décider de l’exceptionnalité de certains secteurs d’activité par rapport à la règle qui serait le marché. Défendre la société paraît exiger un tout autre effort intellectuel que celui de l’aménagement des règles existantes, dût-on dépenser des milliards pour ce faire. 

Il faut du reste rappeler que la notion même de service public n’a jamais désigné de manière univoque la défense de la société contre le marché. Elle est née dans le contexte de la défense des prérogatives de l’administration chez un juriste, Maurice Hauriou, un catholique libéral qui était loin d’être un socialiste. Si son confrère Léon Duguit a, par la suite, tenté de lui donner une connotation plus durkheimienne, les positions politiques de ce dernier étaient tout sauf hostile au libre marché^[8]. Il serait hors de propos ici d’entrer dans les détails (qu’on a eu l’occasion d’explorer ailleurs), mais il faut savoir qu’il n’y a jamais eu, depuis lors, de théorie véritablement cohérente du service public, et que cette formule, en dépit de ses connotations antilibérales, n’a globalement la dimension politique que celle que l’on veut bien lui prêter. Il importe donc de ne pas se contenter d’en appeler à l’État comme si celui-ci était par principe le protecteur de la société, quand il est, le plus souvent, le promoteur du marché. 

Comme Foucault l’avait perçu avec son étonnante lucidité, le gouvernement par le marché est bel et bien à l’heure actuelle le seul véritable principe d’une action gouvernementale qui se voudrait d’abord protectrice des libertés individuelles. Le succès de thèses aussi caricaturales que celles de Hayek (en particulier le brûlot anti-Welfare qu’est La route de la servitude) tient sans doute à cela : l’assimilation universelle de l’individu citoyen à l’individu consommateur de marchandises. Dans ce contexte, « le marché » est à la fois divinisé (c’est un principe de justification transcendant) et dépolitisé. A cet égard, il est certes utile de penser que l’État, parce qu’il est aujourd’hui l’arène politique principale, constitue le seul rempart contre cette assimilation de la liberté à la consommation. C’est la thèse que défend Streeck, et peut-être avec lui ceux qui espèrent un virage de la politique sociale de la présidence Macron. Cependant, cette croyance est vouée à demeurer illusoire dans une certaine mesure, car l’État ne suffira pas à défaire cette assimilation et à politiser les relations marchandes. 

En somme, ce n’est pas seulement l’administration publique qu’il faut protéger, car celle-ci ne suffira pas elle-même à protéger la société contre la logique de prédation à peu près débridée qu’on appelle désormais l’économie de marché. Il ne faut pas seulement donner de l’argent au secteur public parce qu’il serait le seul à pouvoir protéger les individus consommateurs, ni même parce qu’il serait le fondement de l’économie du XXI^e siècle (comme le suggère Daniel Cohen). Il faut repolitiser les rapports économiques dans leur ensemble, et cela passe par des mesures plus ambitieuses, comme le contrôle des activités financières, mais aussi productives. L’abandon de facto des dogmes aberrants qui président à la politique économique et monétaire européenne n’en est à l’évidence que le préalable indispensable. 

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^[1] Il serait dérisoire d’en donner une liste ne serait-ce qu’approximativement exhaustive. Parmi les plus récents et les plus marquants, on peut néanmoins citer l’étude de B. Stiegler, Il faut s’adapter, et, concernant la sociologie politique du vote Macron, l’étude importante de B. Amable et S. Palombarini, L’illusion du bloc bourgeois.

^[2] C’est la conclusion assez perplexe de C. Hood et R. Dickson dans leur bilan magistral de trente ans de réformes administratives en Grande Bretagne, terre de naissance du NMP : A Government that worked better and cost less ? Evaluating three decades of reform and change in UK central government, Oxford University Press, 2015. Étrangement difficile à établir en regard du nombre colossal d’indicateurs qu’il a induits, ce bilan, aussi bien du point de vue des finances publiques que de la satisfaction des usagers, paraît globalement négatif. Voir cette recension : https://booksandideas.net/The-New-Public-Management.html. Sur la perplexité actuelle de l’administration face aux injonctions de “simplification” qui débouchent sur une complexification, voir Bertrand du Marais, « Simplifier le droit : du mythe de Sisyphe à l’horticulture juridique ? », Revue française de droit administratif,2016/1, 157, p. 183-204. 

^[3] Car c’en sont bien, y compris la seconde, même si cette dernière paraît, pour la plupart des décideurs actuels, reposer sur un fondement indiscutable.

^[4] Il faut ici rappeler un point souvent mal perçu : les réformes managériales de l’administration, comme ce n’est pas toujours souligné, impose aux agents plus de contraintes qu’au secteur privé (en droit administratif, ces contraintes sont appelées “sujétions”). En effet, non seulement ils sont soumis à des sujétions statutaires du pire employeur de France (l’État ne s’embarrassant guère des contraintes qu’il impose au secteur privé en matière de droits des salariés), mais, désormais soumis à un environnement artificiellement compétitif, ils doivent renoncer aux compensations que leur offrait ce statut en termes de conditions de travail. Les chutes de candidats aux concours d’enseignement, assorties aux démissions dans l’Éducation nationale, montrent bien que même la garantie d’un emploi à vie ne suffit plus à garantir l’attractivité de la fonction publique.

^[5] Pour une histoire de la conversion de la gauche de gouvernement au thème de la nécessaire réduction de la dette publique, voir B. Lemoine, L’ordre de la dette. 

^[6] Voir, dans la première perspective, les travaux de B. Hibou, ainsi que de D. Graeber (celui-ci et celui-là notamment) ; dans la seconde, ceux d’I. Bruno et E. Didier. 

^[7] Selon une étude récente du CEVIPOF, une part majoritaire des Français déclarent préférer un gouvernement plus efficace à un gouvernement plus démocratique : https://www.sciencespo.fr/cevipof/sites/sciencespo.fr.cevipof/files/Note1_Luc_ROUBAN_BaroV11-2.pdf?fbclid=IwAR3LOAlnlHf2-aumJG2l0QRGiVYxyaNO1pCHDUN_bkBPY3r0O2D8juIAW54. Il faut sans doute avoir cela en tête pour apprécier la portée politique potentielle des critiques actuelles du gouvernement dans la crise sanitaire. 

^[8] À cet égard, il n’est pas indifférent que l’un des juristes qui se sont le plus penchés sur la trajectoire intellectuelle et politique de Léon Duguit soit actuellement ministre de l’Éducation nationale.

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