Quelle critique politique des banques centrales?

À propos de Peter Dietzsch, François Claveau et Clément Fontan, Les banques centrales servent-elles nos intérêts?, Paris, Raisons d’agir, 2019 (128 p.)

D’un format léger et maniable, ce petit essai a pour vocation à la fois à éclairer le public cultivé sur le fonctionnement actuel des banques centrales (et ce aussi bien d’un point de vue pratique que d’un point de vue théorique), et à apporter une contribution significative au débat sur la politique monétaire contemporaine, en particulier en Europe et aux États-Unis.

Son premier grand mérite, en d’autres termes, de sortir ces questions de la sphère réduite où elles sont cantonnées généralement en soulevant le problème de la légitimité politique des décisions des banquiers centraux, et ce, sans se départir d’un raisonnement minutieux et rigoureux. 

Un constat : la fin de l’indépendance

Le point de départ de ce raisonnement est simple (chapitre 1) : les banques centrales ont de fait perdu leur indépendance depuis les politiques de réaction à la crise de 2007, qui les ont vues innover de manière spectaculaire en intervenant de plus en plus dans le fonctionnement de l’économie. Loin de se limiter à un ciblage de l’inflation au moyen d’opérations d’open market de court terme, elles ont injecté des liquidités dans le système financier par des opérations de refinancement à long terme et par des politiques dites d’assouplissement quantitatif par lesquelles des actifs financiers divers ont été directement acquis par les banques centrales auprès des banques commerciales. Ce nouveau statut d’intermédiaire dans l’économie a été accru par des politiques de suivi micro et macro prudentielles sur les institutions financières. 

Dressant ce constat, les auteurs, sans faire le procès a priori de l’indépendance des banques centrales, posent simplement la question pragmatique de savoir quels sont les effets de cette politique une fois que l’on sort du déni de cette indépendance. Poser cette question implique de mesurer les effets redistributifs qu’elle opère. Autrement dit, il s’agit de les examiner à l’aune d’un critère d’égalité (chapitre 2). 

Pourquoi les banques centrales devraient-elles se soucier d’égalité ?

Là encore, il ne s’agit pas pour les auteurs de défendre un égalitarisme pur, mais de mettre au jour les choix distributifs implicites des politiques d’injection de liquidités qui ont été lancées pour faire face au risque systémique d’effondrement du système capitaliste après la crise des subprimes. C’est ce qui justifie le titre de l’ouvrage : les banques centrales servent-elles nos intérêts ? que l’on pourrait traduire, en termes utilitaristes : ces politiques correspondent-elles à l’intérêt du plus grand nombre ? ou encore, en termes rawlsiens (référence dont se réclament les auteurs) : ces politiques correspondent-elles à un idéal de justice raisonnable ? 

La lutte contre les inégalités, soutiennent-ils, ne devrait pas en effet être considérée, comme c’est pourtant le cas le plus souvent dans le raisonnement économique, comme un instrument en vue d’un objectif macroéconomique tel le plein emploi ou la stabilité financière, mais plutôt comme une fin en soi. Sur ce point, néanmoins, les auteurs restent assez évasifs et éclectiques, considérant qu’une multiplicité de théories de la justice pourraient permettre de justifier ce point. 

Ils préfèrent se concentrer, là encore de manière factuelle, sur le constat des effets distributifs de ces politiques au sein des espaces monétaires qu’elles impactent : effets de rééquilibrage des portefeuilles, sans aucune réflexion préalable sur le type d’actifs financiers que l’assouplissement qualitatif favorise de fait, dans une forme de politique industrielle masquée, qui défavorise nettement les petites et moyennes entreprises[1]. Par opposition, les auteurs soutiennent la pertinence d’une politique d’« intégration » des décisions monétaires à une « fonction de bien-être social » (p. 36) – ce qui rapproche davantage leur propos de la famille utilitariste. Ils ont beau jeu de relever, dans cette perspective, qu’aucun mécanisme institutionnel majeur n’existe à ce jour ne serait-ce que pour orienter les politiques de choix d’actifs en fonction d’objectifs ne serait-ce qu’éthiques (la vente d’armes) ou climatiques (l’impact écologique).

Surtout, ajoutent-ils, l’argument anti-inflationniste que la théorie classique oppose systématiquement à l’idée d’une politisation des choix monétaires ne tient pas. D’une part, il néglige intégralement les coûts majeurs du manque d’intégration sociale de ces décisions. D’autre part, et c’est encore plus grave, les idées sur lesquelles il repose ne résistent tout simplement pas à la confrontation à la réalité. Qui plus est, l’argument dit du banquier central de Rogoff, qui montre la nécessité d’arbitrer entre emploi et inflation, se révèle, ironiquement, parfaitement réversible, en faveur d’une politique intégratrice.

Pourquoi les banques centrales soutiennent-elles la financiarisation de l’économie ?

Puisque les décisions des banques centrales sont si critiquables, il convient de mieux comprendre pourquoi elles ont été prises, et c’est ce à quoi s’emploie le 3e chapitre, qui propose le concept de « domination financière » pour suggérer à quel point ces institutions sont en fait assujetties à celles qu’elles sont censées contrôler, et expliquer l’absence de mesures réellement radicales de contrôle susceptibles d’éviter la répétition du désastre de 2007.

Le fait que les banques centrales aient alimenté la financiarisation de l’économie tient en partie – pour ce qui est du Federal Reserve Board en tout cas – d’une part à la croyance naïve dans l’autorégulation des marchés financiers (par la grâce des instruments innovants de titrisation), et de l’autre à la tentation du blame avoiding, les politiques trop directement anti-inflationnistes exposant les responsables de l’institution à la colère des acteurs économiques.  Constatant que, dans ce contexte de croissance déréglementée de la sphère financière, de simples annonces de décisions futures pouvaient avoir les effets attendus sur les prix, les responsables de la politique monétaire pouvaient se contenter d’une forward guidance qui leur évitaient une intervention trop directe dans l’économie. Toutefois, les institutions financières se trouvaient ainsi de facto embarquées dans la politique monétaire, sans avoir encore moins de compte à rendre à quiconque quant aux dommages entraînés par l’excès de confiance dans lequel elles ne pouvaient pas manquer de verser. 

Les explications concernant la BCE sont plus intéressantes car moins connues. Celle-ci accompagna la financiarisation de l’économie dans les années 2000 et 2010 dans la croyance qu’elle permettrait l’homogénéisation économique de la zone euro. La BCE fit ainsi la promotion d’un marché de repo européen (c’est-à-dire un marché permettant pour les banques commerciales la mise en gage de certains actifs chez des institutions financières contre des prêts à court terme assortis d’un accord de rachat, la différence correspondant à l’intérêt du prêt de liquidités correspondant par l’institution financière). Cela entraînait la dérégulation homogène des espaces financiers nationaux. La BCE garantissait peu ou prou la valeur des actifs, en particuliers les obligations souveraines, de la même manière, quelle que fût leur origine. Mais cela entraîna la croissance gigantesque du bilan de certaines banques commerciales, qui acquirent une importance systémique et devinrent too big to fail

La thèse des auteurs est que les banques centrales sont devenues dépendantes du secteur financier, qui à la faveur de ce rapport de force peut détourner leur action en vue de son propre intérêt, au détriment, notamment, de l’investissement productif. Cette thèse permet d’éviter (ou de nuancer) celle, plus simpliste, d’un « complot des élites » administrativo-financières. La « domination de la finance » peut donc, dans cette perspective, faire l’objet de mesure : on peut déterminer à quel degré les banques centrales sont devenues si dépendantes du secteur financier que leurs marges de manœuvre en sont réduites d’autant. Elle s’explique essentiellement par deux facteurs : le facteur infrastructurel (la dépendance à l’égard du système financier pour influer sur l’économie productive) et le facteur de la fragilité (la nécessité de préserver les banques systémiques pour éviter l’effondrement global du système) – deux aspects qui sont évidemment cause l’un de l’autre. 

Les conditions d’une critique nécessaire

Les auteurs suggèrent finalement (chapitre 4) des conditions permettant d’améliorer l’action des banques centrales : la transparence, un contexte social d’encouragement à la critique, et la possibilité pour les banquiers centraux de modifier leurs croyances. Là encore, on peut considérer que ces conditions ne sont pas indépendantes les unes des autres. L’accès aux informations motivant les décisions de la banque (condition de transparence) est susceptible d’alimenter un contexte social critique, qui poussera en retour pour l’amélioration de l’accès public à de telles informations au détriment du secret préservé par le prestige autant social qu’académique dont jouissent aujourd’hui ces institutions, et qui produit une uniformisation théorique très dommageable à l’amélioration de leur fonctionnement. 

Toutefois, cette réflexion bute sur une difficulté cruciale, qui est que les banquiers centraux ne sont des observateurs de l’économie que dans la mesure où ils sont également en position de décision – ce que les auteurs désignent, de manière un peu obscure, par l’opposition de leur caractère d’« experts testimoniaux » et d’« experts régulateurs » (p. 75-76). 

On peut considérer que le refus initial, par les auteurs, d’une interrogation théorique sur le concept même d’indépendance trouve ici sa limite. Le problème soulevé par l’indépendance des institutions centrales peut-il être résolu par une meilleure communication des informations économiques aux acteurs sociaux et universitaires ? Ne doit-il pas aussi être compris comme une forme de dépendance aux structures politiques véritablement dépositaires en dernière instance du pouvoir de décision publique – et à cet égard, le problème ne se pose-t-il pas de manière aiguë pour la BCE, bien davantage que pour son homologue états-unien ?

Cette remarque ne diminue pas les mérites de ce livre clair et rigoureux, mais vise plutôt à en prolonger les intuitions sur un terrain plus directement politique que sociologique et économique. En fait, le concept même d’intérêts autour duquel est construite l’argumentation n’est pas, on l’a vu, entièrement dénué d’ambiguïté ou d’obscurité. «Nos» intérêts peuvent-ils être déterminés autrement qu’à l’intérieur d’un cadre juridique et politique, dont c’est précisément la caractéristique du discours économique que de l’occulter de manière proprement systématique ? 

Le dernier chapitre, qui vise à proposer directement des pistes de réforme, immédiates ou plus fondamentales, de l’action des banques centrales, n’en demeure pas moins précieux, surtout dans un contexte encore marqué par une certaine frilosité au moins théorique et certainement pratique (en dépit des éloges dont a pu faire l’objet « Super » Mario Draghi). Elles concernent la prise en compte des inégalités, la domination financière, et le problème de la remise en cause de l’expertise unique des banques centrales au sujet de leur propre activité. Certaines, assez modérées, pourraient être considérées comme acceptables (par exemple, l’introduction de davantage de diversité sociale chez les banquiers centraux, ou encore la séparation des activités de recherche et de décision des banques centrales) ; d’autres, en revanche, comme la séparation des activités de dépôt et d’investissement des banques commerciales, ou encore l’introduction d’une taxe sur les transactions financières, ont d’ores et déjà fait douloureusement l’épreuve de la « domination financière »…

Image en tête: L’économiste européen (1892)


[1] Pour une version de la thèse selon laquelle le cœur des politiques dites néolibérales contemporaines est la puissance des grandes entreprises de taille mondiale, on peut se référer à Colin Crouch, L’étrange survie du néolibéralisme, Diaphanes, 2013.


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