L’euro : par la démocratie, par-delà la souveraineté ?

Par Thomas Boccon-Gibod

Une lecture, à la lumière de l’actualité immédiate, de Michel Aglietta et Nicolas Leron, La double démocratie. Une Europe politique pour la croissance, Paris, Seuil, 2017

La crise sanitaire du Covid19 s’étant rapidement muée en crise économique, la question de l’organisation de la réponse à ce choc se pose avec acuité dans un contexte européen caractérisé à la fois par de puissants atouts – le premier espace économique mondial, une banque centrale imposante et respectée – et des faiblesses majeures. La décision des juges de la cour suprême allemande, en forme d’ultimatum à la BCE, en est une expression paradigmatique. Les juges allemands ont fait coup double : en s’opposant au programme non orthodoxe de la BCE, elle réaffirme l’autorité des traités et s’arroge elle-même le droit de juger de ses derniers, contre la Cour de Justice de l’Union Européenne qui avait auparavant validé ce programme… et ce, alors même que la BCE se trouve à nouveau aux avant-postes de l’action conjointe de sauvegarde de l’union économique et monétaire. Autant dire que la crise sanitaire ne s’est pas seulement muée en crise économique et sociale, mais aussi, et directement, en crise politique, faisant ressortir de manière d’autant plus pressante la nécessité d’une clarification. 

Il est évidemment impossible de savoir ce qu’il ressortira de ce coup de semonce : d’ici trois mois, ce défi allemand va probablement entraîner une série de réactions qu’il est impossible de prévoir, et ce bien au-delà des seuls acteurs financiers. La partie qui va se jouer relève à bien des égards de la glorieuse incertitude de la politique. Mais pour en éclairer les enjeux et en imaginer des issues, le détour par la théorie n’est pas inutile. Le livre de Michel Aglietta et Nicolas Leron, paru en 2017, anticipait la crise que nous traversons aujourd’hui : « les juges de Karlsruhe se forcent ainsi à se tenir au plus près des rives du Rubicon pour, le moment venu, s’empêcher toute possibilité de retraite et n’avoir comme seule action possible que le grand saut en avant : la crise constitutionnelle ouverte entre l’ordre juridique de l’UE et les ordres juridiques des États membres » (p. 86). Nous en sommes désormais plus près que jamais.

Anticipant ainsi avec trois ans d’avance le moment que nous vivons, le diagnostic mérite d’être relu et analysé. Synthétique et clair, cet ouvrage ne se contente pas en effet, comme souvent, de déplorer les blocages de la construction économique européenne en n’évoquant de solutions que de manière elliptique ou incantatoire (et on a bien vu quelle confusion le projet de « Brexit » pouvait recouvrir). Il en suggère une analyse non seulement technique, mais aussi bel et bien politique : de manière souvent intuitive certes, mais également très suggestive. 

Le double blocage de l’UE : institutionnel et économique

Le diagnostic est posé dans les deux premiers chapitres, et encore une fois il est double (ce qui fait l’intérêt de cet ouvrage écrit à deux mains). Dans le premier, les auteurs reviennent sur le blocage politico-institutionnel du gouvernement économique de l’UE ; dans le second, ils auscultent les impasses théoriques de la théorie économique sur laquelle est fondé la politique monétaire européenne. En dehors de leur caractère clair et synthétique, ni le premier ni le second ne sont en soi d’une grande originalité, c’est leur association l’est beaucoup plus, dessinant les contours d’une crise bifide : institutionnelle et monétaire. 

Sur le versant institutionnel, l’argumentation présente la construction européenne comme un système générant plus de désordre qu’il ne produit d’ordre – c’est-à-dire un système « entropique » comme le disent les auteurs au moyen d’une métaphore thermodynamique. De proche en proche, ils montrent que faute d’une arène de compétition pour le pouvoir politique (politics), l’UE s’est muée en champ de bataille des intérêts nationaux et en rabattre sur ses ambitions propres en termes de politiques publiques (policies) – devenant « un ordre juridico-politique sans politiques publiques, ni vie politique » (p. 36). 

Mais cet ordre juridico-politique, incarné et défendu essentiellement par la Cour de Justice des Communautés Européennes, devenues Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE), n’a donc pas pu se développer via une véritable intégration « par en haut » des politiques publiques européennes. La coordination, ou « harmonisation », s’est donc faite « de biais », au moyen du concept de concurrence pure et parfaite, qui a pu fonctionner comme principe fondamental d’un ordre juridique sui generis.

Or, si l’on peut ici substituer l’analyse conceptuelle à la métaphore physique, toute la difficulté vient du fait que les relations économiques ne sont pas un champ déterminé des relations sociales, mais une façon de les appréhender. L’histoire de la jurisprudence de la Cour du Luxembourg, à cet égard, peut illustrer le fait qu’il faut se méfier de la rhétorique du dedans et du dehors pour parler du marché (comme si certains domaines de la vie humaine existaient « par nature » en dehors du marché, ou devaient être considérés comme tels). Il faut y insister : une telle alternative ne saurait aucunement garantir contre ce que l’on nomme les abus ou les excès du libre marché. Car la logique marchande est bien une logique, c’est-à-dire une manière de parler : elle est la grammaire d’une langue que l’on peut toujours enrichir en développant son lexique. 

Ce n’est pas en ces termes que les auteurs l’expriment mais ils illustrent bien ce point en évoquant ce que la jurisprudence européenne fait, entre autres, des droits fondamentaux : une simple dérogation à la règle – véritablement fondamentale, donc – de la libre circulation des personnes (p. 47)[1]. Comme le soulignent les auteurs, même l’état civil des personnes peut désormais faire l’objet d’un arrêt des juges siégeant au Luxembourg. Le conflit avec les ordres juridiques nationaux, censés reconnaître la validité de leurs arrêts sans avoir jamais renoncé formellement à leur propre souveraineté, est donc latent. Reprenant une image frappante de Jean-Marc Sauvé, l’ancien vice-président du Conseil d’État, tout se passe comme si les individus européens appartenaient à deux ordres de juridiction : deux triangles partageant au moins une partie de leur base tout en demeurant irréductibles l’un à l’autre. 

Arrivé à ce point, la question majeure est déjà de savoir comment éviter que cette dualité de juridictions, qui est un legs historique pluridécennal, ne débouche sur un conflit insurmontable, et soit elle-même harmonisée dans une nouvelle figure politique et juridique. 

L’introuvable souveraineté monétaire en zone euro

Or le vecteur d’une telle harmonisation ne peut être que la politique monétaire. Car, conformément à la thèse majeure défendue par Michel Aglietta depuis bientôt 40 ans, aucun espace économique ne peut tenir sans la monnaie, qui est l’institution sociale fondamentale sans laquelle le marché ne peut exister. Loin d’être une marchandise particulière, neutre et exogène aux échanges, elle en est la condition intrinsèque, endogène. C’est précisément l’oubli des conditions sociales du marché qui a conduit la théorie économique dominante en Europe, aussi bien du côté de la jurisprudence de la Cour du Luxembourg que de celui des missions de la Banque Centrale Européenne, dans l’impasse où elle se trouve actuellement. Ou plutôt où elle a failli être acculée au moment de la crise dite des dettes souveraines (ou plutôt des dettes publiques) en 2011-2012, crise dans laquelle Mario Draghi a gagné le respect des acteurs économiques en n’hésitant pas à outrepasser les limites de son mandat, et ce au nom de la sauvegarde même de la zone euro comme telle. 

Il faut bien remarquer que la théorie de la souveraineté est ici en quelque sorte importée de la théorie juridique et politique où elle est née dans la théorie sociale de l’économie. Elle permet ainsi, à première vue, de faire la jonction entre les deux types de rationalité dans lesquelles sont prises les décisions publiques contemporaines. Et de fait, de même que les institutions juridiques sont prises dans un conflit de souveraineté entre deux ordres juridictionnels, de même, la question de la souveraineté en matière monétaire – en d’autres termes la question de savoir qui décide en dernière instance en matière de sauvegarde du marché – fait l’objet de conflits qui, in fine, empêchent toute action publique digne de ce nom en matière économique. 

En effet, après que la BCE a sauvegardé l’euro en rétablissant la confiance des acteurs financiers dans la monnaie, les différents gouvernements ont été incapables d’une véritable action concertée, chacun continuant de tirer son épingle du jeu en constituant des coalitions d’intérêts plus ou moins durables au sein du Conseil européen, au détriment de la stabilité générale de l’ensemble. Autrement dit, l’action de la BCE n’avait fait que déplacer le problème et gagner du temps : c’était aux États d’accepter l’inévitable articulation de la monnaie et d’une dette publique commune ou mutualisée, qui fût tout à la fois le gage et l’instrument d’une authentique solidarité européenne.

Là encore, le nouveau choc auquel doit faire face l’économie de la zone euro ne fait donc que raviver un conflit jamais tranché. 

Par-delà la souveraineté : la démocratie par le budget ?

C’est ici que les auteurs franchissent résolument le Rubicon théorique qui est, non seulement certes la défense, attendue, d’un véritable budget de la zone euro, mais aussi et surtout l’abandon du principe de souveraineté dont ils ont montré qu’il était au fond solidaire des blocages dans lequel se trouve la politique européenne. Selon Aglietta et Leron, l’alternative entre fédéralisme et États-nations est une fausse alternative, ce que montre de fait l’absence criante de réflexion concrète et précise, chez leurs défenseurs respectifs, sur ce que devraient être, d’un côté la fédération européenne, ou de l’autre le retour à la souveraineté nationale. On pourrait ajouter de fait que les ambiguïtés du Labour sur la question du Brexit (aux côtés du problème de l’antisémitisme) ont certainement coûté la victoire à Jeremy Corbyn, en 2019, face à un Boris Johnson autrement déterminé à réaliser un projet politique résolument libéral. 

Cet abandon est notamment spectaculaire de la part de Michel Aglietta, qui a tant fait pour lier de manière indissociable les concepts de monnaie et de souveraineté, par le biais de celui de société. Tout se passe comme si le concept de souveraineté devait être purement et simplement abandonné, au profit de l’association de deux notions : la démocratie et la puissance publique. 

Il est très intéressant en soi de définir la démocratie par autre chose que le seul ensemble de règles procédurales (électorales ou autres) destinées à produire une décision publique légitime du point de vue de ceux auxquels elle s’applique[2]. Que la décision soit démocratique par ses modalités et non seulement par ses fondements, voilà qui devrait plaire pourtant à toute une série de lecteurs critiques contemporains, qu’un Michel Foucault avait mis en garde contre la part d’illusion qu’il pouvait y avoir à n’analyser le pouvoir qu’à partir de ses fondements plutôt qu’à travers les modalités de son exercice. 

De même alors que la jurisprudence de la CJCE-CJUE avait « attaqué » les ordres juridiques nationaux, non pas frontalement mais de biais, de même, au fond, nos deux auteurs suggèrent-ils de refonder la légitimité de l’Union Européenne sur ses modalités d’exercice. Bien sûr, cela ne peut se faire en catimini, à la manière incrémentale (dite généralement des « petits pas ») tant célébrée par l’histoire de la construction européenne – comme, il faut le dire, par tant de technocrates contemporains habitués à se défier des irrationalités populaires. Il faudra réécrire les traités pour arriver, non seulement à la constitution d’un budget européen (financé par des ressources fiscales propres) mais d’une capacité d’endettement spécifique. Mais le cœur de la thèse relève d’une politique publique transnationale plutôt que supranationale, mettant en jeu une coopération simultanée aux deux niveaux, national et fédéral, et régie par des organes ad hoc (commission parlementaire européenne issue des parlements nationaux faisant contrepoids au seul Conseil européen notamment). 

A vrai dire, le versant institutionnel de la proposition demeure beaucoup moins développé que son versant économique. L’effort théorique correspondant à celui d’un budget européen, qui réparerait en quelque sorte l’asymétrie constitutive de la zone euro selon l’analyse classique d’Aglietta (celle d’une monnaie moderne sans Etat[3]), cet effort théorique n’est au mieux qu’esquissé dans le livre. De nombreuses questions restent sans réponse, que les auteurs relèguent explicitement à l’arrière-plan de la problématique budgétaire, comme autant d’« aspects d’ingénierie institutionnelle » (p. 147). Et pourtant, à bien des égards, leur livre entier plaide pour une refonte des catégories politiques et juridiques bien plus encore que pour celle des paradigmes économiques qui déterminent l’action publique.

Car de deux choses l’une : ou bien la catégorie de la souveraineté doit être comprise comme la catégorie déterminante de la pensée politique et sociale – ce qui tendrait en quelque sorte à faire de Carl Schmitt l’horizon indépassable de notre temps – ou bien elle doit être considérée comme une notion confuse qui obscurcit la pensée du social en précipitant celui-ci dans une conflictualité insoluble, sans donner les moyens de résoudre la question de l’émancipation sociale. Dans ce dernier cas, il faut impérativement élaborer la notion de puissance publique en l’articulant à la notion d’ordre juridique (sans nécessairement associer cet ordre à la notion de nation).

Une dernière question apparaît plus nettement en lumière au vu de la crise actuelle. Tenter une définition matérielle ou substantive de la démocratie doit conduire à poser plus clairement le problème de l’imbrication de la démocratie et du problème écologique, au-delà de la « simple » (ou classique) question de la relance de la croissance et de la redistribution de ses bénéfices.

C’est à un tel travail conceptuel qu’invite la lecture de ce livre dont l’actualité révèle toute la pertinence. 


[1] La référence est l’arrêt CJCE, 12 juin 2003, Eugen Schmidberger, C112-00, Rec., p. I-5659 (cité p. 47).

[2] Intéressant et relativement original, même si on trouve quelques tentatives à cet égard, dont, je dois le dire, ma thèse publiée en 2014 sous le titre Autorité et démocratie.

[3] Voir par exemple M. Aglietta, P. Ould-Ahmed et J.-F. Ponsot, La monnaie entre dettes et souveraineté, Paris, Odile Jacob, 2016.

Image à la Une: Histoire des Provinces Unies et des Pays Bas (1723) 


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